新时代党内基层民主的实现机制研究
 
来源:   时间:2019-10-24   字体:【   视力保护色:            
 
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党内基层民主作为党内民主建设的基础性工程,为提高执政党能力建设提供了重要途径。中国共产党之所以能一直保持先进性,并不断推进党的建设新的伟大工程这一战略任务和目标,离不开党内基层民主的有力建设,完善党内基层民主也成为推进基层民主建设的内在要求。我们现阶段正处于全面深化改革的重要时期,完善党内基层民主也正满足了这一需要,只有基础稳定了,我们党的改革事业才能行稳致远;也只有通过基层民主建设不断加强自身能力,才能长期保证我们党的生机与活力。

党的十八大以来,广大基层党组织在党中央的指导下积极开展党内基层民主建设,在建设实践中取得了诸多成就,通过深入的实践总结出了较为丰富的经验,党内民主建设相关理论也走向更加成熟,党内基层民主得到了更为有效的实现。然而,民主建设是一项长期的系统工程,建设任务相当艰巨,加之,我国现阶段正处于关键历史时期,面临着新时代的新形势新任务,必须完善党内基层民主的实现机制。

一、党内民主是党的生命

党的十八大报告指出,党内民主是党的生命。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证,是汇聚全党智慧力量、提高党的执政能力和领导水平的迫切需要。加强党内民主建设是我们党在长期实践中总结出来的宝贵经验,也是我们党长期保持活力并不断取得成就的重要保证。对于我们党来说,党内民主不仅是一种需要严格遵守的制度机制,也是一种重要的政治生活原则。

(一)什么是党内民主

党内民主关系到党的长期建设,我们党自成立之日起,就把党内民主建设摆在十分重要的位置,但由于国内形势的复杂突变,党内民主没能得到很好的持续性实践,为了对党内民主的相关实践做出更好的总结,刘少奇同志就在党的七大上对党内民主作出了第一次论述,他指出党内民主的实质就是要把党员的积极性和主动性充分发挥出来,让党员饱含事业心和责任心地积极参加工作,通过积极发表意见和建议来保证党的统一和纪律。然而,刘少奇同志更多地是从理论上来对党内民主做出论述,对党内民主的实践缺乏一个比较全面的概括。新中国成立后,我们对社会主义的建设做出了积极的探索,各项事业也不断发展,党内民主在不断实践中,其理论也得到了丰富,正因此,在《论民主》一书中,李铁映同志通过对党内民主相关实践的总结,对党内民主做出了较完整的阐述,他认为,党内民主是指“在党内生活中,根据党章和党的其他规定,党员按照有关的民主程序和形式,对党的事务的参与、决定和管理。”[]党内民主包括了具体表现形式和相应制度形式,具体表现形式有在实践中形成的民主传统、民主作风以及民主方法等;而党内的民主选举、民主决策、民主监督以及代表大会和民主集中制等制度则是其制度形式。党的十六大则结合改革开放以来我们党在党内民主建设中的重要实践,在报告中明确提出了“党内民主是党的生命”这一重要论述,这一重大理论上的提升,是对我们党长期以来党内民主实践经验的深入总结,将党内民主的地位提高到了新高度。“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”这一论述,则是党的十七大做出的重大理论贡献。党的十八大报告明确提出“坚持民主集中制,健全党内民主制度体系”的重大任务。总结上述不同阶段我们党对党内民主的内涵与实质所做的分析,我们可以得出,党内民主就是指在民主集中制的基础上全体党员享有平等的权利通过直接或间接的方式对党内事务进行参与、决定和管理。

(二)关于党内基层民主的重要性

所谓党内基层民主,主要是指在党的基层组织,基层党员享有平等的权利通过直接或间接的方式对党内事务进行参与、决定和管理。比起前述的党内民主,党内基层民主重点在于基层这个方面,在党章当中,基层党组织主要包括农村、社区、企业、学校、机关等。中国共产党作为一个大的组织,也是通过一个个基层的小组织而组成的,没有了各个小组织的良好运转,就没有党这个大系统的有序发展。也就是说,只有把党内基层民主建设好,才能够让党内民主得到有序有效的落实。

可见,在党的建设过程中,党内基层民主有着不可替代的重要性。首先,我们正处于社会快速转型的关键时期,很多新问题新挑战陆续出现,急需要我们推进全面深化改革,而基层党组织正是我们改革的重要前沿,所以必须通过发扬民主来凝聚广大基层党员的力量,统一基层党员的思想,形成共同致力于党内基层民主建设的重要共识,积极维护党中央的集中统一领导。其次,建设党内基层民主是我们党在长期直面挑战的过程中积累的重要历史经验,也是回答现实问题的重要举措。我们党长期以来都肩负着十分艰巨的历史使命,在此过程中挑战无处不在,基层党组织是党的重要基础,基础不牢固,党就谈不上先进性,也就无法实现重要的历史使命。最后,我们正处于社会主义市场经济建设的重要时期,利益分化、社会关系不断复杂化,各种社会矛盾交织在一起,特别是在基层,问题更加多元、更加错综复杂,这一系列的问题对党的执政以及国家的长治久安都提出了新的课题。而“加强党内基层民主建设,推动党内民主的发展,对保持党和国家的长治久安,有深意和新意”[],因此,只有通过发展党内基层民主,对基层各种意见和建议进行充分的反映和表达,让他们的诉求都能够真正体现到决策中来,才能对基层的各种意见和建议进行有效的整合,让基层的各种意见和建议体现到党的路线、方针、政策中来,从而保障社会的有序和稳定。

二、党内基层民主实现机制的新发展及其存在问题

(一)党内基层民主实现机制的新发展

长期以来,我们党内基层民主的实现机制主要是党内选举,党内民主的实践随着时间也在不断发展,其中起到越来越重要作用的是竞争机制,很多地方也积极试点各种形式的党内基层选举民主,这也为党内基层民主提供了切实的实践机会。地方的党内基层选举民主的实践也实现了基层党员更充分的表达机会,其经验值得推广。得益于各地方候选人差额比例的提高,党内基层的选举民族得到了有效扩大,能够在好中选出优秀。

党的十七大提出了要逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围的要求,也就是推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,各地基层党组织认真实施这一要求和方法,积极在基层党组织中开展试点工作,实施领导班子的公开推荐和直接选举。例如,江苏南京市就于2009 年在社区党组织中实施了社区党组织领导班子的公开推荐和直接选举,这包括了当时换届的全部363个社区党组织。而在2010 年,广西壮族自治区也将公开推荐、直接选举的方式运用于村(社区)党组织的换届中,从而实现基层党组织领导班子成员的有序换届。

(二)党内基层民主实现存在的问题

近年来,随着改革逐渐步入深水区,社会多元化不断加快,各种新问题、新矛盾也在不断增长,很多地方也根据新情况的变化采取了各种新的应对措施,但是党内基层选举民主却没有得到实质性的发展。党内基层选举民主存在着一些形式化、走过场的弊端,没能实现制度化建设,从而也很难跟得上现实的发展需要。受这样情况的限制,党内基层民主在实现机制方面也因此很难得到实质性突破。而且,学术研究者以及在基层的干部对党内基层民主的认识也还局限于理论探索层面,缺乏实践上的深入,从而难以满足新时代党内民主建设的需要。归纳起来,党内基层民主的实现主要存在以下几方面的问题。

1.思想认识上有误区。首先,有些人担心基层普通党员会因为党内民主的建设而产生思想上的混乱,甚至会进一步地让基层党组织的权威性受到损害。但是,“只要是真正为广大村民谋福祉、为村庄求发展,发展党内民主不仅不会搞乱、搞散基层党组织,而且还能进一步提高基层党组织的权威性和凝聚力,因为发展基层党内民主的过程就是群策群力的过程,同时也是凝聚人心的过程,群策群力方能发展,凝聚民心才是权威”[]。其次,许多农村基层党组织负责人会把跟农民利益关系贴切的“经济建设”摆在突出位置,而认为党内民主的建设就是做做形式,是“务虚”的,难以满足农民实实在在的利益。再次,许多党员存在着“怕事”心理,觉得农村由于土地承包、经济利益分配等问题积累了大量的问题和矛盾,从而使得农村的党群关系趋于紧张,觉得还是少惹事为好。最后,还有个别农村基层党员觉得,效率和民主往往是难以兼得的,如果处处讲民主,那么村委会的办事效率就可能收到严重影响,不利于快速办好基层事务。

2. 制度执行上有差距。首先,我们在基层党组织的民主制度层面虽然比较健全,然而却缺乏有效的刚性机制来约束这一制度的执行情况,比如,我们党内的一条重要组织原则就是民主集中制,然而,如果有人不遵守甚至破坏民主集中制,甚至阻碍其落实,却没有一条刚性惩罚措施来惩处这种情况。其次,党内个别制度不能做到具体问题具体分析,不同区域的基层党组织,其具体的情况不一样,比如农村的基层党组织和企业的基层党组织就存在构成人员上的差别,如果在制度实施过程中不能做出具体的分析,就有可能一刀切,导致制度的不适应性。最后,制度执行过程中因为“怕”而存在差距。有部分基层党员“怕”上级认为自己借党内民主的建设来向党委要求更多的权力,所以,进行党内民主建设就会存在底气不足的弊端,还有一些基层党组织负责人还“怕”实施党内民主会影响基层权威性,不利于基层政局的稳定。

3.组织观念上有弱化。首先我们没能很好地重视基层党代会,甚至会忽视它的权威性,党代会选出的代表得不到应有重视,随意被调离,而且党代会做出的决定往往在基层得不到很好的落实,甚至其决定还会被随意更改。其次,重视继承轻视发展是当前党内基层民主存在的错误工作倾向。“党内民主制度的基本立场、基本方法、基本精神不能变,但是具体的工作方法还是要体现时代性和富于创造性的”[]。最后,在组织结构方面,农村基层党组织缺乏与时代同步伐做出改进。我们国家实行改革开放已经四十年,社会主义市场经济也不断发展,政府机构也做出了很多次改革,但是,基层党组织的相关结构在改革上却存在着滞后,没能跟上时代的步伐进行相应调整,仍然有一些基层党组织把计划经济时期的一些决策运行机制沿用到现在,严重影响党内基层民主的建设。

三、探索新时代党内基层民主的实现机制

在深入总结我们党走过道路所积累的历史经验和启示的基础上,邓小平同志指出,“组织制度、工作制度方面的问题更重要”,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[]。党内民主的实现不可能是一蹴而就的,它是一项系统工程,需要长期坚持不懈的努力。当前,要做好党员民主权利保障这一基础工作,以不断实现党内基层民主的制度化运行为目标,从改革创新制度机制入手,逐渐探索和完善党内基层民主的实现机制。

(一)改革党内基层民主选举机制

一是将“两推直选”这一党内基层选举机制推广开来。要在总结村党组织“两推一选”这一成功做法的经验上,不断巩固这一机制,并逐步把“两推直选”这一机制的试点范围扩大村和社区的党组织,将党内基层民主选举进行进一步地扩大。要把改革党内基层民主选举机制作为工作的着力点,充分保障基层党员的选举权利能够得到落实,包括将党内直选的范围继续扩大,同时差额选举的比例也可以做出适当的扩大,把选举人的意志充分地体现到选举过程中来。如安徽省肥西县在2011年村级党组织换届工作中,严把五个“关口”,即严把党员推荐关、严把群众推荐关、严把候选人条件关、严把预备人选考察关、严把党员大会选举关,把真正政治素质好、双带能力强、办事公道的人选到村级党组织队伍中来。该县把进一步扩大基层民主作为这次换届的一项重点工作,首次在试点乡镇实行整乡镇公推直选,全县共确定了133个村(居、社区)进行公推直选,占这次换届村(居、社区)总数的42.1%[]。经过严格的党员、群众推荐、组织考察以及党内选举等步骤,从而有效选举产生每个村(居)的党组织成员。

二是创新办法让候选人的介绍更科学。设立考察公示机制,让候选人初步人选的推举能够更加公开透明。将候选人的介绍办法做出进一步的改进,从而使候选人的相关情况能够更为选举人所了解,让大家清楚地了解他的工作能力、品德素质。可以组织场所让候选人跟选举人进行面对面沟通,候选人在选举人面前做出充分地表达陈述,让党员群众根据优势来选择。同时,选举过程中的投票方式也需要加以改进,确保投票人的每一次行动都能真实反映其意愿,从而在实现组织意愿的同时也能够充分地尊重每个党员群众的意见。

三是要建立惩戒机制,让党内基层民主选举过程中的违规行为得到应有的惩罚。通过设立选举监督委员会,调动广大基层党员的监督积极性,全面监督党内基层民主选举工作。此外,还需要对破坏、干扰基层民主选举的行为进行严厉的惩戒,确保没有恶势力能够影响到党内基层民主选举的有序开展。

(二)健全党内民主决策机制

《中国共产党党章》就做出明确规定,“党必须实行民主的科学的决策,制定和执行正确的路线、方针、政策”[],可见,我们党对于民主决策十分重视,也在改革建设过程中不断完善各项决策机制,因为在民主这一核心指导下不断健全党内基层的各项决策机制,是我们努力建设党内基层民主的突出体现和重要表征。

首先,要将党组织的议事决策机制不断加以完善。决策的程序、内容和监督都是十分关键的层面,必须加以全面规范,可以深入细致地研究议事原则、范围以及方式,并基于此,将党组织的议事决策机制不断加以细化。并进而在干部任免、调动、培养以及考核和奖惩时的建立有效的回避机制。还应该进一步强化保密规范,严格限制有关人员泄露相关的会议内容和会议情况,以免议事机制受到外部势力的干扰,从而让民主决策机制和行为得到进一步的规范。此外,议事过程中要不断完善党员群众意见的征求机制,要不断探索好的议事方法,比如民情恳谈会、党员议事会、群众说事制度这些有效做法,从而使党组织在决策过程中能够把党员群众的意见建议充分反映出来。

其次,要建立民主决策过程中的参与保障机制。通常来说,要有效建立起参与保障机制,就少不了在权力的激励以及权力的约束着两个方面进行着力,对权力进行激励的机制要建立对积极参与决策过程的共产党员的保护机制,并给予其多方面的支持与鼓励,包括物质上的也包括精神上的,使得他们能够彻底放心无忧无虑地充分参与到决策中来。约束机制是对党员在民主决策过程中的参与方式方法进行规范,避免一些违规违法的参与行为,从而影响决策参与的公正性,特别是对不同意见进行恐吓、打压的霸道方式,更是要进行严格限制并惩处,让这些行为不能发生。此外,党内基层民主决策的表决问题值得深入研究。不断完善党内基层民主决策的程序,让民主决策有条不紊地开展,要按照决策所涉及的不同领域不同事项,灵活地选用分别采取举手表决、记名表决或者无记名投票表决等方式。

再次,为了让民主决策过程更加公开透明,要积极建立有效的党内决策听证机制。对于一些比较重大的问题,牵涉到基层群众切身利益的,跟基层党员的意见密切相关的事项,基层党组在进行决策之前就要主动召开听证会,充分吸纳党员群众的意见和建议,避免决策的失误和偏差。要主动把听证的事项进行公开公示,让党员群众确实了解决策事项的相关情况。与此同时,要在听证过程中建立责任制,对是否举行听证、听证情况如何作为一项重要工作责任,并进行持续的长期跟踪。可以通过实施责任追究程序,对决策过程中的听证情况进行追踪,并对由此导致的决策失误做出责任上的追究。

(三)创新运行民主协商机制

在党内基层民主建设过程中将运用协商机制主要指的是,全体基层党员基于平等、有序的条件下,充分使用民主的原则和方式,对基层党内问题作出沟通和交流,将全体基层党员的意见和建议充分表达出来,进而通过深入的讨论、反思、转变观点而达成共识。 

首先,通过协商这种机制,党内基层民主的实现有了新的形式和方法。长期以来,选举民主在党内民主建设中都占据着主要的作用,但它却更注重结果上的民主,而协商则是一种过程性民主,更注重过程中的参与问题,在党内基层民主建设过程中运用协商这种机制,能够为基层党员的意见沟通和思想碰撞提供新的形式与方法。基层党员在获得充分的机会参与党内事务,并且能够让自己的意见体现到民主过程中来,从而能够激发基层党员参与党内民主的积极性,最终真正通过协商机制来实现党内基层民主。

其次,作为党内基层民主建设得以实现的新形式,协商机制也需要得到各方面制度的保障。当然,相关制度的落实情况对于协商来说也至关重要,一方面,选举和协商对于党内基层民主来说都是十分有效的实现形式,我们党历来都非常重视选举民主及其相关建设,因此在制度建设过程中也要把协商摆在重要位置,加以重点关注;另一方面,要积极落实协商的各方面制度,要在制度的建设过程中将协商的优势充分体现出来,要让基层党员在日常工作事务中时刻感受到协商的存在及其重要性,真正使得协商这一机制内化进党内基层民主的建设过程中。 

最后,协商能够作为一种非常重要的手段来保障党员的平等地位。协商这一机制的一个重要原则就是参与的各方都要遵从平等的身份地位,所以再处理党内事务过程中,就需要在党内基层民主建设中充分地容纳对话、沟通、讨论或商谈等重要协商机制,将协商的作用明确凸显出来。将协商运用到党内基层民主建设中,就是要实现基层党员有序的政治参与,这里的关键,一是“政治参与”,二是“有序”,并使这两个方面能够有机统一起来[]。通过协商这种机制,基层党员能够非常热情、积极地参与到党内事务中来,让基层党员能够主动、有条理地表达自己的观点。在协商过程中认真地听取不同的意见,了解不同的情况,看见不同的问题,从而让各种观点充分碰撞,寻找最大共识。 

以上所提的并不能穷尽党内基层民主实现机制的全部,但新时代的党内基层民主建设更应在以上实现机制着力。总而言之,就是坚持在中国共产党的领导下,把民主集中制原则贯彻落实到位,做到以人民为中心,从以上实现机制中找到符合中国国情以及中国共产党党情并有助于中国特色社会主义事业发展的有益措施,以改革创新的精神积极推进党的建设新的伟大工程。

(作者:钟金意,宁波市委党校文化和统战理论教研部)

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