人民代表的权利义务探讨——基于契约的考虑
 
来源:   时间:2019-11-21   字体:【   视力保护色:            
 
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几千年以来,我国一直是专制国家,民众的声音几可忽略不计,作为民主制度象征的代议制度引进也是在1840年以后,随着列强的枪炮,代议制度成为附属品被强行地塞进了传统的中国,在专制文化大河里融入了西方民主的溪流。由于缺乏本土资源的依托,融入过程也是非常缓慢,但是强大的东方文明对外来文化是包容的、兼收并蓄的,因此,结合本土实际,经过漫长时间的磨合,形成了独特的人民代表大会制度。中国特色的人大代表制度是中国人民在中国共产党领导下创造的中国方案,是中国人民的智慧结晶。

一、人民授权人民代表行使当家作主的民主权利

西方代议制的形成和发展历史悠久,在公元前城邦制国家中,公民代表已经产生,并且在城邦制国家的管理和国家的发展中发挥巨大的作用。西方的代议制经历了酋长会议——公民大会———等级会议——议会四个阶段的发展,代表的范围从贵族阶层产生逐渐向普通民众普及,代表会议决定的事项范围也逐渐拓展,几乎囊括国家的所有活动。可以说,西方的代议制是在恶劣的地理环境、低下的生产力情况下为了生存而选择的共同商讨模式,是各方讨论生存和发展基础上求取共赢的一种制度,并在长期发展过程中逐步进行完善,形成适合西方文明的制度。与之相比,我国各级人民代表大会和各级人民代表大会代表也有自己特点,

(一)我国人民代表是“一切权力属于人民”的实践者。西方代议制度的形成是自身资本主义生产力发展的结果,更是为促进生产力的进一步发展为根本目的。西方国家是先有代议制度,然后才有国家政权,或者说,通过代议制度来确定国家权力,通过代议制度的实施,各个势力互相争斗、确定自己权力。随着商品经济的发展,经济领域所信奉的平等、自由理念必然会渗透到政治领域,从而使国家在统治管理过程中逐渐摒弃封建专制制度。民主制度的实施就是让大多数人的意志通过法定程序转化为国家意志,公众意愿得到顺畅的表达,使国家的管理活动得到广大公众的理解和支持,从而实现国家管理的最大效能。要实现这一最大效能,同时面对统一的国家和众多的人口,委托少数代表实现行使权力的代议制度则成为必然选择,代议制度的产生与完善主要是与生产力的发展和国家高效管理联系在一起的。所以议员和人民代表的代表性有明显的不同,西方议会制度中的议员是与一定的政党利益紧密联系在一起的,议员是代表一定阶层的利益。

我国人民代表大会制度是在国家建立以后,在已经有了国家政权以后,才建立人民代表大会制度,所以从一开始就与政权紧密地结合在一起。人民代表的产生就包含着为政权服务的作用,从我们在制定《选举法》的时候,以已经充分考虑到了人民代表为国家服务这个特点,无论哪一级人民代表大会的代表,都不是代表所划定选区的选民的利益,而是整个地区人民的利益,比如全国人大代表,即便分区域讨论相关事项,所有代表也都是全国人民的代表。我国人民代表的这种特性能够保证意见的集中,可以集合力量解决国家问题。我国人民代表大会制度更多的是强调一切权力属于人民,为人民服务和谋利共同的原则,实现集体利益的最大化。我国人民代表大会能够真正代表广大人民群众的意志和利益,从而真正保障广大人民群众当家作主权利的实现,根本原因就在于代表与广大民众的根本利益紧密联系在一起,实现国家权力的所有者与行使者真正的统一。

(二)我国人民代表是“为人民服务”的先行者。西方的代议制度从建立开始关注的都是国家权力,分权思想和意识在古希腊和古罗马时期就有萌发,建立在人性恶和个人主义至上的自然属性的西方政治文化和伦理观,树立了以契约论为基础的国家权力观,认为国家是以自然法为理论基础的人民联合起来订立契约、出让部分个人权利才成立的,国家的建立是为了保护人民的利益,这种在人民全体一致同意基础上签订契约成立的国家,是国家生成和存在的合法性来源。如何让已经建立的国家更好地为个人利益服务,从最初以“主权在民”原则基础上对国家权力的“内部分权与制衡”发展到中央与地方的利益和权力配置相对均衡的“双向分权”,再到人民制约国家权力基础上的国家与社会分权。西方的政治实践从某种角度上说就是权力分散的历史和实践,西方的代议制度也是产生于三权分立中的立法权,自然承担了权力分散与权力制衡的结果和使命。议员必须通过自己的行为让他的选民满意,并且必须把自己的纸张与选民德意志直接统一,同时代表选民与其他利益阶层争斗抗衡,以求自己阶层利益最大化。这是权力分散制衡带来的必然结果,也是西方带代议制度应有之义。

我国国家制度理论的核心要义是人民当家作主,在宪法中明确国家一切权力属于人民,体现在国家根本性质以及国家政权组织形式方面,习近平总书记指出“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称,我们各级国家机关的名称,都冠以人民的称号,这是对中国社会主义政权的基本定位。” 人民代表是人民的一份子,是各行各业的优秀代表,人民代表代表人民行使民主权利、谋求发展,实现人民群众对幸福生活的向往和追求。通过他们的履职,人民代表大会工作取得了丰硕成果。制定完善我国相关的法律,监督国家权力的有效运转,在国家重大事项决定方面行使决策权等等,这些工作成绩的取得,是人民代表不懈努力的结果,人民的期盼决定人民代表的素质,人民理想中的代表都是人民的榜样,是能够为人提供行为表率者,这也是理论和实践证明我国人民代表的选择标准。

二、人民赋权是人大代表权利的本源

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,人民管理国家事务,行使当家作主的权利有多种渠道和形式,如选举民主、协商民主、参与民主等等,最主要的也是最关键的是形式是人民代表大会。人民通过选举产生人民代表,在各级人民代表大会会议期间和闭会期间形式权利。按照马克思理论,无产阶级革命胜利以后建立自己的国家,必须有一个代表全体人民利益的国家机构,也必须是人民自己的国家机构代表人民行使权力,我国人民代表大会就是这样的机构。

(一)人民赋予代表对本辖区重大事项有决定权。关于人大代表和人民之间的关系,我国理论界和实践部门一直奉行马克思强制委托代理的学理解说,也就是说人们必须选择代理者行使权利,按照我国《宪法》和《代表法》的规定,人大代表有出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和其他议题,发表意见 的权利同时参加本级人民代表大会的各项表决”,按照宪法规定,全国人大和地方各级人大有权决定本地区重大事项,这就决定了人大代表的作用,由人大代表对国家机关组成人员的确定和监督,确保最大限度地实现人民的利益,通过对重大事项的决策,为人民谋取最大的幸福。概括来说,人大代表的权利集中主要有两类,一是决定权,人大代表有权决定本地区的重大事项以及主要岗位人选,二是监督权,监督国家机关以及国家工作人员的行为。

代理人必须代理被代理人的利益,以为被代理人谋取最大利益为行为宗旨,那么如何判断人大代表行使权利的民意性,这就需要从制度上做出相应的规定,实践中人大代表能够参与的重大事项没有具体标准规定,对于重大事项的判断标准由国家机构掌握,由人大常委会决定是否最终人大代表全体决策,由于缺乏具体的判断标准,又囿于违宪审查制度的缺失,因此,人大代表行使决策权缺乏制度的保障。即便人大代表能够参与决策,其表决时候的意见能否代表民意还是两说,因为人大代表代表的是区域整体人民的集体利益,在一定情况下,公平正义的判断标准并非掌握在多数人的手里,在进行决策的时候,形成少数人的代表缺位的现象,少数人的利益就会受损,代表的民意性必然会存疑。

(二)人民有权决定代表资格的产生和终止。人民代表是由人民选举产生并且对人民负责,通过选举,人民托付了自己的权利,如果托付权利的行为是合同产生的基础,那么人民在托付权利的时候必须遵循自愿原则,而且必须意思表达真实,因此选举制度的设计必须确保双方的权利和利益。首先是候选人的确定,必须是能够代表人民表达意见,并且有能力为人民谋利益的,这就意味着必须遵循五湖四海的选人方式,而且应该尊重人民的意见,经过多方酝酿才能确定候选人范围,这个环节是重要的,决定着最终人民与代表之间的关系能否架构。其次是人民与候选人的彼此沟通,通过这一环节增强了人民对候选人的了解,是候选人能否成为代表的一种全方面的评估,通过各种沟通方式,候选人能够让人民放心进行权利托付。第三是实施有效的选举程序,通过严谨的选举规则,选择人民代表,选举的成功,标志着人民托付行为成立,人民与代表之间的契约关系建立。按照宪法规定,这种契约是有期限的,与本届人大任期制相同。

实践中,候选人的产生基本上是由国家机关决定,从具体程序安排上来分析,是先由全国人大常委会分配代表名额,通过间接选举的方式,由各省、自治区、直辖市进行选举,选出全国人大代表。全国人大代表选举完成后,再由设区的市、直辖市的县、区人民代表大会选举省、直辖市人大代表,最后人直接选举下一届县、区人大代表,这样的选举方式基本上是“老代表选择新代表”,具有极大的局限性,人民只能知道直接选举产生的代表,一般直到全国人大代表名单公布的时候才知道本地区的全国人大代表。在这样的选择代表过程中,人民连托付权利的对象是谁都不清楚,很难达到代理意思的表达,或者说代理意思的表达过程基本上无法保证真实性和自愿性。

在代理人无法代理被代理人的利益的时候,或者代理人的代理行为损害了被代理人的利益的时候,代理行为终止。按照现行法律规定,人民代表任期届满结束代理,或者在任期内身体健康原因、代表有违法违纪行为被剥夺人大代表资格,因为已经严重损耗人民的利益,是终止代理关系的条件。根据契约规则一般认为,代理人无法代理被代理人的利益,除了上述因素之外,本辖区产生的人民代表认为其没有代表区域人民意志和利益,能否成为终止代表资格的理由?我国现行法律是没有规定的,此种现象,使得人们对代理人并不关心,大部分人都不知道谁是人大代表,只从新闻媒体报道中了解人大代表的名单,并且认为人大代表是一种荣誉。“使得每一次人大代表的选举无形中变成了评选先进和劳动模范的活动,人大代表被当成一种政治荣誉授予了在本职工作中做出较大贡献的人,人大代表的参政能力被忽视。”

(三)人民授予代表权利的具体内容。在任期之内,人大代表必须履行相关义务,当然为确保人大代表义务的履行,人民也赋予了人大代表履职必须具备的条件,包括身份上的权利以及工作方面的权利,一般都规定相对免责内容。根据代表法规定,人民代表的履职内容包括选举权、提案权、审查权、调查权、表决权等,这些权利都是在其成为人民代表的时候一并赋予的。通过人大代表的具体履职,把人民的意志表达出来,并形成规范,或者落实到国家行为中,成为国家应该遵守的义务国家的责任,人大代表属于国家权力机关的组成人员,人民代表的履职过程就是人民意思的表达过程。因此,人大代表必须与人民保密切联系,了解其所思所想,努力为其争取最大利益,这也与党的十九大确立的坚持“以人民为中心”的发展理念相吻合,也是对人大代表作为人民代理人的必然要求。

然而,实践中部分人大代表履职意识不强,对人大代表的地位作用认识不足,缺乏应有的代理人的自觉,缺乏代表意识、履职意识,满足于人大代表的“政治身份”,乐当“荣誉代表”、“会议代表”;一些代表履职不专业,授专业、行业以及阅历等因素的影响,缺乏解决人民问题的专业知识和专业能力,与人民对代表的要求相距甚远;有的代表对自己定位不准确,缺乏代理人应有的作为,在一些事项决策时缺位,甚至迎合一些领导的想法,听话、符合是常态,意见争辩成为异端;在行使监督权的时候畏手畏脚,怕得罪受监督的对象,甚至对一些违法违纪行为听之任之;有的代表不能很好地处理代表履职与本职工作的关系,代表履职只是第二位的工作,空余时间处理的事情。这些行为违背了代理权赋予的宗旨,直接或间接损害了人民的利益。

三、遵守契约规则完善人民代表制度的对策

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,各级人民代表大会是人民行使当家作主权利的机关,习近平指出:“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,实施行人民代表大会制度的内在要求,是人对自己选举和委派代表的基本要求。”代表制度的完善是我国归家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是人民权利得到充分实现的必要前提。

(一)完善代表制度必须增强人大代表的代表意识。人大代表是人民的代理人,应该恪守代理人的规则,人民委托人大代表行使权利,人大代表的代理权根据人民委托授权行为而产生其结果也是由人民承受,因此代理人必须谨守规则,从彼此关系建立一开始始终为被代理人谋取利益,以实现被待人最大利益为目的开展工作。因此,人大代表必须牢记身份,恪守规则,基于此考虑,我国人民与代表之间的关系值得商榷。我国地域广阔,各地发展不平衡,而且地方财政也是相对独立,地方在中央的统一领导下拥有一定的自我发展权,因此人民在谋划地方幸福生活的目标措施不尽相同,本区域人民代表必须有权选择代表自己意志、能为自己获取利益的代理人,争取本区域人民的利益。如果本区域人民的代理人代表了其他区域人民的利益,则削弱了人民选举的价值,并且造成人们对选举代理人的制度不关心现象,进一步对人民代表失去信心,这也是增加了目前基层在选举人民代表工作开展的难度,同时使得衡量人民代表的标准成为评选劳模的标准,在这样的操作规则之下,选民变异为人民,选民概念弱化的结果是人民代表缺乏代理意识,实践中只知道整体利益,忽视局部利益,忽视选民的利益。

要改变这样的局面,必须区别选民和人民之间的关系,主权国家凡是具有本国国籍、达到法定年龄的本国公民在我国,凡年满18周岁的公民,没有被剥夺政治权利,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。选民是一个法律概念,依法进行选民登记了才是选民,是一个个体概念。人民则是一个政治概念,我国宪法第二条明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民”,这里的人民是指具有中华人民共和国国籍,除依法被剥削政治权利的人和敌对分子外的社会成员群体人民是集体概念按照我国代表法规定人民选举产生人民代表人民代表对人民负责,弱化了选民的作用,使得选民的作用仅仅体现在选举行为,甚至与选举结果也是关系微小,因此国家投入较大的人力物力财力进行选举活动,选民并不配合,以至于一些地方还要对选民进行以利诱导促使其参加选举活动、行使选举权。所以必须树立人大代表的代理意识,代表本区域人民(选民)的利益,特别是直接选举产生的人民代表,其行为选择价值趋向更加应该体现选民的意志和利益。

(二)完善代表制度必须提升人大代表的履职能力。归纳起来,人大代表的能力主要是指参与政事和反应民情的能力,也就是说要把人民的意志转化为国家政策和法律,从而实现人民的权利。按照我国法律规定,人民通过选举人大代表实施委托权,那么提升人大代表的能力首先应该保障候选人的质量。选举行为就是签订契约,这份契约的达成通过委托人和受托人协商一致,并且委托人在选择自己代表的时候,必须先规定选举行为的相关办法,包括规定候选人产生的实体条件和程序条件,确保自己的利益能够通过选举得到充分表达。我国人大代表是通过直接选举与间接选举相结合的多层次的选举方式,遵循差额选举原则与秘密投票原则选举产生的,按照选举法规定,县级及以下的人大代表由选民直接选举产生,县级以上的人大代表由下级人民代表大会选举产生,全国人民代表大会代表是按省、自治区、直辖市的人口比例分配名额,由间接选举产生的。

按照选举法规定,人大代表的资格具有广泛性和普遍性,除依照法律被剥夺政治权利的人以外,凡达到法定年龄的公民,不分种族、性别、职业、民族、家庭出身、教育程度、宗教信仰、居住期、财产状况,都有选举权和被选举权。确定候选人的标准包括政治素质、道德品质以及代理能力,确保当选为代表以后既有时间又有能力代表人民行使权利,从源头上确保代表具备履职能力。候选人当选为代表后,应该不断学习代表工作必须具备的知识,包括议政决策能力、调查研究能力、监督能力以及文字和语言表达能力等等,这些方面能力是作为人民代表必备的,也是衡量人民代表素质的主要内容。提升代表能力的渠道和方式主要是学习和实践,并且定期进行考核,对一些不履职或者履职无能的代表及时进行解约,确保人民的利益。

(三)完善代表制度应该扩大直接选举的范围。党的十九大做出判断,我国现在社会主要矛盾已经转化为人民群众对美好生活的向往和追求和我们社会发展的不平衡不充分之间的矛盾,社会主要矛盾的转变,现有的规则也应该随之发生变化。1953年选举法规定,直接选举的范围只是乡镇一级人大代表,在1979年选举法修改的时候,把选民直接选举的范围扩大到县一级,随着我国民主政治建设进一步发展,人民的文化水平、民主法治意志逐步增强,有必要再一次扩大直接选举的范围。当然扩大到哪一级,应该循序渐进,避免冒进带来不可估量的后果。

普遍、平等、直接的民主选举时我国选举制度的原则,马克思主义认为,人民代议机关之所以比资本主义更民主,很重要的一点就在于它是人民直接选举产生的。因此我们应该逐步扩大直接选举范围。扩大直接选举的范围,是健全社会主义民主制度的需要,是保证人民意志得到充分完整体现的需要,也是人民当家作主的直接体现。现阶段,可以考虑直接民主选举扩大到设区的市级人民代表,。按照我国宪法和立法法规定,设区的市人民代表大会拥有立法权,在全面推进依法治国的当下,直接选举产生的人民代表通过立法活动,反应本区域人民的意志和利益,体现选民的意思,更好地实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

(四)完善代表制度应该推进常委会委员专职化。代议机关通过代表行使具体国家权力,按照宪法规定,一切权力属于人民,人民直接行使权利更能够体现国家权力归属性,代理行为只一种比较专业的行为,虽然由于地理、人口以及众多因素,不可能所有权利都由人民直接行使,一般国家都是由人的代理人行使权利。代表必须具备相应的能力和知识,并且能够全身心投入代表人民行使权力。人民代表大会制度是特殊的代议制度,通过制度的具体规定,人民代表行使国家权力,然而,人民代表大会年就一次会议,会议期间也只不过10天左右,这样的制度之下,无法保证3000名左右人大代表畅所欲言,充分代表人选行使权利,以致于一些代表常年“举举手拍拍手”,被戏称为 “拍举代表”,这种现象的形成,固然与代表本人的素质相关,但是也是制度规定的必然结果。

按照规定,人大闭会期间,由常委会代表人民行使权利,常委会是人民行使权利的常设机关,其成员应该专职化,按照目前的常委会委员由部分是兼职委员,鉴于其本职工作的关系,代表工作不可能是其第一要务,有时候连出席常委会会议都无法保证。因此专职化的常委会委员不仅是能够更好地代表人民行使权利,也能够促使人民代表大会制度的完善。要实现常委会委员专职化,可以考虑两个方面措施,一是在选举人民代表的时候保证一定比例的专职人民代表;二是由选举产生的人民代表决定常委会专职委员,这样既能够保证人民的选举权,又能够充分发挥人民代表的作用。

(五)完善代表制度应该明确代表权利义务规定。人民代表是人的代理人,人民在授权之时把权利具体分解,并通过法律进行规定,所以人民代表的履职也是遵守法律的体现。当然,为了保证能够全面履职,必须提供履职必备条件,也就是人民代表的权利义务规定。首先是保证人民代表能力提升的权利,随着国家发展和社会进步,人民对人民代表的要求也与时俱进,所以人民代表要适应真想工作,必须不断提升能力,人们必须为其配置提升能力的条件,比如定时进行学习、培训等,通过形式多样的各类学习,提高人民代表的履职能力;其次建立人民代表密切联系群众、接待选民的相关制度,现在一些地方定期安排人民代表接待日等,在此基础之上,应该公布本区域人民代表的信息、联系方式,以便及时沟通,传达人民的意思,对人民的意见建议必须给与答复;

再次应该建立人民代表在履职时候必要的保障制度,比如行使对国家机关的监督权时,必要的免责规定之外,除此之外还应该建立履职获得经济报酬的制度,必须明确代表是人民聘请的代理人的意识,人民代表的额外工作应该有获取经济报酬的权利,这样的规定,不仅弱化了人民代表是一种荣誉资格的观念,同时增强了人民代表履职的义务特性,有付出就有报酬,权利必须义务对等,在此基础上,就能够建立人民代表责任追究制度,建立严格的人民代表考核制度,人民代表的工作不是发扬不取报酬的志愿者行动,而是人们对代表履职的要求,对于兼职代表的履职,应该给与报酬,对于不出席人大会议、不按照规定参加人大活动的人民代表,则应剥夺其代表资格。履职行为是沟通代表与人民的桥梁,必须规范代表行为。

人大代表组成人民代表大会,各级人民代表大会及其常设机构是国家权力机关,我国260多万各级人大代表,是由人民选择、受人民委托,都应该忠实代表人民利益和意志,代表人民行使国家权力,人民与代表的是一种契约关系,我国《宪法》和《代表法》明确了双方权利义务的内容,所以必须完善法律、遵守法律,如此才能够做到“让我们的制度更加成熟、更加持久”。

(作者:张萍,宁波市委党校政法教研部)

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